참여 활동 기반 문제해결 (1): [보고서] 참여적 문제해결 과정에서 이해관계자 참여정도 분석하기
NPO보고서 및 연구자료 / by 실버라이닝 / 작성일 : 2022.04.26 / 수정일 : 2022.04.26

 사회가 안고 있는 문제를 해결하는 주요 주체가 행정인 세상에서 시민이 문제해결에 참여하는 방법은 제한적이었습니다. 선거를 통해 자신을 대신해 문제를 해결할 주체를 선출하거나, 민원을 넣는 방법, 때로는 집회를 통해 의사를 전달하거나, 시민사회단체를 통해 의사를 표출했습니다. 방법이 다양한 듯 보이지만 공통점은 문제해결의 주체는 행정이었습니다. 그것이 중앙정부냐, 시 당국이냐, 구청이냐, 군이냐의 차이이지 결국 의사를 행정에 전달하고, 행정이 그 문제를 대신 해결하도록 하는 구조였습니다.

하지만 문제 해결 과정에서 시민의 권한과 역할을 점차 확대되었습니다. 참여 예산, 민관 협력, 민관 협치, 민간위탁 등 다양한 방식으로 문제 해결 과정에서 시민 또는 민간 주체의 역할은 확대되었습니다. 정파적 해석, 정책적 공과는 잠시 미뤄두더라도, 지난 약 5년 동안 서울의 각 구에서 확산된 민관협치 사례는 행정에 전적으로 행사하던 문제해결의 역할을 민간과 함께 공유하고 의제 설정부터 과정에 이르기까지 서로 협력하며 지역사회 문제를 함께 해결 하려는 이전과 다른 과정이었습니다.

양적으로 확대된 듯 보이는 참여적 문제해결 시도가 개선되고 질적으로 성장하기 위해서는 과정을 모니터링하고 평가해 근거를 바탕으로 개선해야 할 것입니다. 그럼 어디서부터 어떻게 시작해야할까요? 무엇을 들여다 봐야할까요? 이런 막막함에 작은 실마리를 제공해보려는 시도로 참여적 문제해결 과정을 살펴보는 분석 프레임워크를 소개합니다.

*이 글은 노르웨이 개발협력국에서 2013년 발행한 참여적 개발협력 분석 프레임워크(A Framework for Analysing Participation in Development)의 일부를 발췌하여 번역·편집하였습니다인용 및 배포 시 원문 출처를 반드시 밝혀주시기를 바랍니다. 상업적 이용은 허용되지 않습니다.

 

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안내서 출간 배경 및 목적

 

지역사회 개발 활동에 참여 활동적 요소가 확대되는 상황에서 지역사회 문제해결, 공동체 개발 활동 등에서 참여 활동이 일으킨 인과적 효과성 분석, 참여 활동의 평가 등에 활용할 분석틀의 제공.

정책/사업 수행에서의 시민/민간주체 참여 활동에 대한 이해, 정책 설계 및 수행, 모니터링/평가 과정에서 활용할 방법론적 분석틀의 제공

참여 활동에 대한 기존의 분석적 정의 등을 정리하며, 정책/사업의 분석에 활용할 참여 활동에 대한 개념적 정보와 유형, 특징 등을 제공

 

 

참여와 지역사회 개발: 컨셉과 주요 이슈 Concepts and issues

 

참여 활동의 개념적 접근은 두 가지 유형으로 이뤄지고 있습니다.

- 컨셉 1) 정책/사업의 효과성을 향상시키는 도구적 의미로서의 참여 활동

- 컨셉 2) 목적 그 자체로서의 참여 활동

 

컨셉 1) 정책/사업의 효과성을 향상시키는 도구적 의미로서의 참여 활동 (1. 참조)

 

참여적 접근법의 확대를 사업/프로그램의 효과성 촉진 및 향상 수단으로 간주한 접근법

) 사업 수혜자적 관점(사용자 중심 접근), 이해관계자를 사업 설계, 사업에 대한 주인의식, 사업 효과의 지속가능성 향상, 사업 개선을 위한 피드백 채널, 사업 수행 과정에서 발생한 문제 해결의 주체 등으로 간주하며 참여 활동 전개



(출처: A Framework for Analysing Participation in Development에서 발췌 및 번역)

 

 

컨셉 2) 목적 그 자체로서의 참여 활동

 

참여활동의 범위

- (좁게는) 지역사회 단위의 사업 프로젝트 상의 시민 참여 또는 개입 활동

- (넓게는) 경제적/사회문화적 분야의 정책 수행에서의 시민 참여 활동

 

시민적 권리, 시민 참여의 열망, 사회적 책임을 가진 주체로서의 시민을 전제로 한 시민 참여활동에 대한 정의

시민적 권리를 공공서비스 제공자와 수혜자 사이의 책무적 관계로서 적극적 시민성 발현과 사회적 정치적 참여를 전제로 삼는 접근법
 

 

주인의식과 참여활동 Ownership and participation

참여활동 언급 시, 핵심적으로 언급되는 개념인 주인의식

주인의식의 두 가지 해석

1) 정책/사업 수행에서의 사회적 책무로서의 주인의식 (Commitment)

-제로섬적 성격. 정책/사업 수행 과정에서 기본적인 사회적 책무로서 특정 이해관계자의 관심 사항과 조응해보려는 관점과 시도

2) 정책/사업 수행 과정에 대한 통제권으로서의 주인의식 (Control)

제로섬적 성격. 정책/사업 수행 과정에서 특정 이해관계자가 영향력을 더 발휘하면다른 이해관계자의 영향력이 덜 발휘되는 상황이 발생.

참여활동에서의 주인의식1번 해석과 관계가 높음. 즉 정책/사업의 사회적 책무측면을 확대하는 것으로 이해. ‘특정 이해관계자의 참여를 유발하기 위해 통제권을 이양할 목적은 참여활동으로 보지 않음.

 

회적 목소리와 책무성 Voice and accountability

○ ‘사회적 목소리의 정의

이해관계자가 자신의 선호도, 의견, 관점을 표현

 ​‘사회적 목소리의 의미

- 누군가와 다른 선호도, 의견, 관점이 표현될 수 있고, 행동으로 실천할 수 있음을 나타내는 것

 ​‘사회적 목소리의 방식

제도적 방식의 표현: 공식적인 정책 수립 과정에서의 참여

헌법상 보장된 시민의 모든 표현 방식: 시민사회단체를 통한 표현, 대중 집회, 시위, 옹호 캠페인 등)

  책무성의 작동의 형태

- 하향식 관리/감독 (입법 권력에 의한 감시), 수평적 관리/감독 (감사 체계, 시민 옴부즈맨 등), 상향식 관리/감도 (시민 의견, 시민 평가 등). 

 ​‘사회적 목소리효과적으로 표현되기 위한 조건

- 정책/사업에 대한 정보 접근 및 정보의 충분함

- 수혜자/이해당사자의 효과적인 참여를 이끌어 내는데 필요한 참여자 역량 (기술, 교육/훈련, 지식)

- 참여에 대한 인센티브의 여부

- 참여의 통로 또는 참여 기재의 존재 여부

사회적 목소리에 대한 정책 당국의 대응을 요구하는 제도적 장치 등

 

 

참여 관련 경험적 증거 Empirical evidence on participation 
(참여 활동에 분석에 유의미한 연구 소개)

 

Gaventa, J., and G. Barrett (2012), Mapping the Outcomes of Citizen Engagement, World Development, Vol. 40 No. 12

100개 사업 사례를 대상으로 지역 공동체 개발 활동에서의 이해당사자(시민, 민간 주체) 참여의 효과성 입증 연구

 

시민 참여가 일으킨 성과를 유형화

1) 시민/민간주체 참여활동과 시민성의 형성 및 양성

2) 시민/민간주체 참여활동과 참여 활동의 실제적 발현

3) 시민/민간주체 참여활동과 시민 요구 밀착적 정부의 구축

4) 시민/민간주체 참여활동과 포용적이고 결집력 있는 사회의 형성

 

시민/민간주체 참여활동의 형태의 4가지 유형화

1) 지역 조직과 함께 한 참여

2) 사회운동/캠페인 형태로의 참여

3) 공식적 참여 허용 영역에서의 거버넌스 참여

4) 앞선 3가지 사례의 복합적 유형

 

100개 사례에서 830개의 변화성과가 목격

그중 75%가 긍정적 변화 달성, 25%는 부정적 변화 목격

75%의 성공 사례 중 대부분은 지역 조직과 함께 한 참여 활동에서 나타남.

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Speer, J. (2012), Participatory Governance Reform: A Good Strategy for Increasing Government Responsiveness and Improving Public Services? World Development, Vol. 40 No. 12

참여적 지역사회 개발/관리 (거버넌스) 작동 방식을 검토 및 평가 연구

1) 공공 재원의 배분 및 공공 정책 기획에 대한 의사결정 과정에서 시민 참여

2) 정부 공공예산 모니터링 및 평가 과정에 대한 시민 참여

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Mansuri, G., and V. Rao (2012), Localizing Development: Does Participation Work?, A World Bank Policy Research Report, World Bank

정부 또는 기관에 의해서 시민/민간 참여를 유도하며진행한 정책/프로그램 500개 사례 대상으로 연구

시민/민간주체의 참여가 지역 공동체 기반 개발에 대체로 효과적이었으나, 참여 주체의 학습 및 이해 수준이 일정 수준을 넘고 편차가 적을 때, 효과성이 발현되었음을 지적

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참여활동 분석을 위한 개념 및 용어 Typologies of participation 

 8단계

시민의 정책 집행력 직접 행사 Citizen control

 시민 권한 발휘 수준

 7단계

시민에 권한 위임 Delegated power

 6단계

시민과의 협업 Partnership

 5단계

시민 설득 및 토의 Placation

 상징적 참여 수준

 4단계

시민으로부터 자문 Consultation

 3단계

시민과 정보 제공 Informing

 2단계

시민의 불편/불만 대응 Therapy

 비참여적 수준

 1단계

시민의 특정 행동 유도 Manipulation

시민 참여의 사다리” (참조: Arnstein (1969))



 참여 유형

특징 

형식적으로 설계된 참여 (보여주기식 참여)​ Manipulative participation

임명 정당성과 권한이 부재한 지명된 대리 참여자를 참여

수동적 참여 (일방적 정보 전달Passive Participation

시민의 의견과 반응을 고려하지 않는 일방적으로 정보 전달

자문 형식의 참여 Participation by Consultation

외부의 참여주체가 문제 정의 및 구체화와 관련 정보 수집 과정, 해당 정보 분석 과정에 전문성을 전제로 영향을 끼치는 방식의 참여

참여의 대가를 제공하는 참여​ Participation for Material Incentives

참여에 대한 대가를 제공하는 조건으로 민간 주체가 자신의 자원(노동 등)을 투입하는 방식의 참여

기능적 설계에 따른 참여​ Functional Participation

중간 지원 조직이 미리 설계된 목표 수준에 부합하기 위해 시민 또는 다른 이해관계 민간 주체의 참여를 유도하고 끌어내는 방식의 참여

소통적 적극 참여​ Interactive Participation

참여를 시민의 권리로 간주하고 검토 및 분석, 지역 이해관계자 및 대상 인구 규합, 실행계획의 추진, 지역사회의 강화 등의 과정에 시민 등 민간 주체를 포함하는 참여

자발적 참여적 문제해결의 제안 및 추진​ Self-Mobilization

시민 등 민간 주체가 주도권을 가지고 독립적으로 지역사회 문제 해결 및 의제를 제안하고, 기획하며 추진하는 참여

(출처: Adepted from Cornwall (2008), A Framework for Analysing Participation in Development에서 재인용)


 

 

사업수행 기관(행정)이 전제하는 참여의 정의

시민 등 민간의 해당 이해당사자에게 전해지는 참여의 의미

참여 활동의 목적

명목적 Nominal

 

행정의 정당화 목적.

추진 중인 정책/사업을 알리기 위한 방법

포섭 과정으로 간주.

정책/사업의 효과성이 전달되어야 할 대상으로만 간주.

보여주기(정책 홍보 중심).

도구적 성격​ Instrumental

행정 전달의 효과성 확보 목적.

재정 효율성 확보, 대상 지역 내 자원 활용, 사업/정책의 비용-효과성 향상의 방법.

비용으로 간주

사업/정책과 관계된 인력 투입 활동, 기타 활동으로서 시간이 소요되는 비용 대상으로 간주.

비용-효과성을 달성할 수단.

대표성/대의적 성격​ Representative 

행정 효과성의 지속가능성 확보 목적.

행정 주도에 대한 의존성의 탈피하기 위한 방법.

촉진 수단으로 간주.

사업/정책의 설계 및 시행 과정에서 이해당사자로서의 의견이 반영될 수 있도록 하는 촉진 장치로 간주.

지역 사회 시민/민간 주체가 자신들이 속한 지역 공동체의 발전을 결정하는데 있어 목소리를 내고 영향력을 낼 수 있도록 기회를 제공하기 위한 목적.

실질적 구조 변화​ Transformative

 

권한 및 시민 의사결정권 부여.

의제 설정, 해결 방안 도출, 방안의 실천, 의사 결정 과정 전 과정에 시민/민간 주체가 참여하고 영향력을 행사하도록 허용.

 

권한 부여 과정으로 간주.

지역사회 민간 주체/시민이 자결권을 행사할 수 있도록 하는 권한 공유로 간주.

시민/민간 주체의 참여가 수단이자 그 자체가 목적.

 

(출처: Cornwall (2008), A Framework for Analysing Participation in Development에서 재인용)


 

주의사항! 시민 참여 활동에 대한 Arstein식 정의에 대한 비판

- 공식적인 의사 결정 과정만을 고려한 1차원적 접근

- 현실 상에서 각 단계가 복합적이고 중첩적으로 발생한다는 점 간과

- 주어진 상황에 따라 적절한 참여의 방법이 있는 것으로 간주해야지 선형적으로 나타나는 위계적 발전으로 각 단계가 이전 단계보다 더욱 발전적이고 나은 것이라는 규범적으로 가치 판단을 하는 것은 부적절하다고 지적

- 시민 참여활동에 대한 접근 및 이해를 하려고 할 때, 아래의 특징을 염두에 두고 검토해야함을 지적

1) 시민 참여 활동은 사회적 자본(Social Capital)’이 발현되거나 강화될 수 있도록 하는 장치

2) 사회 공공 서비스의 공익적 효과와 특징이 발현되거나 향상될 수 있도록 하는 기재

 

1)2)라는 목적 유형 안에서 시민/민간주체/이해관계자의 역할이 상황과 맥락에 따라 다양해지는 것으로 보는 것이 더욱 타당

(출처: Tritter and McCallum (2006))

 

시민/민간주체 참여적인 사례를 분석/모니터링/평가하는데 있어서, 위에서 제시된 참여활동에 대한 위계적으로 적용하는 것은 지양

시민/민간주체 참여 활동의 유형과 성격, 특징 등을 종합적으로 고려해 수평적 관계로 이해할 필요 있음. 각각 정의된 다양하게 정의된 참여 활동의 유형과 형식을 주어진 맥락을 고려하며 분석에 활용할 것을 제안

 

 

참여 활동 분석틀 The framework for analysing participation

과정별 참여 유형 (프로그램 진행 과정 및 정책 순환주기별)

참여 형태 (괄호안: 예시)

(1) 누가 어떤 방식으로 참여하고 있는가?

(2) 참여의 동기가 무엇인가?

(3) 효과적인 참여활동이 이뤄지려면 어느 정도 범위의 사전 조건이 충족되어있어야 하는가?

(4) 참여로 인해 도출된 결과가 무엇인가?

정책 아이디어 구상, 정책 설계 및 개발, 예산 편성, 기획

정책 결정에 영향을 미치기 위한 성격의 참여

(자문, 특정의견 대변(옹호), 개별 설득 활동(로비), 집회 등의 직접 행동)

정당, 전문 기관, 시민사회 조직, 언론/미디어, 자문위원회 또는 자문 기구, 청문회/공청회 등

 

 

 

 

정책 시행/서비스 전달

캠페인 활동 참여, 정보 공유, 주의 환기 및 이슈 확산, 자원봉사 등

 

 

 

 

모니터링 및 평가

시민 감시, 사회적 모니터링, 지역사회 모니터링 (대상: 예산 지출 상황, 정책 전달 정도, 정책 수행 관계자 활동 등)

관리/감독 위원회, 소원 수리 등

 

 

 

 


(1) (참여 주체 구성) 누가 어떤 방식으로 참여하고 있는가?

- 참여 인원에 대한 포트폴리오
  (: 성별, 연령, 사회경제적 요소, 참여활동 이해력/경험력 등 고려)

 

(2) (참여 동기) 참여의 동기가 무엇인가?

- 참여 주체가 참여 활동에 관심을 가지거나 실제적으로 참여하게 된 동기의 기술

  (: 해당 사업으로 인한 직간접적 혜택, 시민적 의무, 도덕적 이유, 이타적 동기, 물질적 보상(참가 수당, 교육 제공 등), 향후 일자리 참여 등)

 

(3) (참여의 사전조건) 효과적인 참여활동이 이뤄지려면 어느 정도 범위의 사전 조건이 충족되어있어야 하는가?

- 정확한 정보에 접근할 수 있고, 획득할 수 있는지 여부, 참여 활동이 영향을 미칠 수 있는 범위에서의 의사결정 과정의 실현

  (: 지역 밀접한 의제 또는 재원과 정보가 충분하게 확보된 상황에서의 참여적 예산 편성, 정책/사업 기획, 사업 수행 과정에 대한 모니터링과 평가 과정에서의 참여* )

   *, 모니터링 및 평가에 대한 어느 정도의 기초 지식이 확보된 인원의 참여가 필요

 

(4) (참여 결과) 참여로 인해 도출된 결과가 무엇인가?

참여 활동을 통해 달성 된 결과의 예* :

- 높은 수준에서의 시민에게 의제설정-기획-예산 집행 등의 과정에 권한 부여 수준 도달

- 기존 정책/사업의 적용 범위의 확대 및 전달력 향상

- 지역의 요구와 우선순위에 대해서 정확한 정책 반영성 향상

- 정책/사업 운영의 품질, 책임성, 효과성 등의 향상

- 도전적 사회문제를 푸는 과정에서의 사회적 학습 등

 

*주의사항: 위의 각각의 예시 사이에는 단편적인 서로간의 우열이 있는 것으로 간주하면 위험. 대상이 되는 정책/사업의 사례에 어떤 형식의 참여 활동이 적절했고, 효과적이었는지를 살펴 분류하는 것이 더욱 효과적.

 

접근법과 방법론 Approach and methodology

 

분석틀의 단계적 활용






1) 정치경제적 지형 이해하기: 제도적 조건과 이해관계자 분석 Understanding the political economy : institutional and stakeholder analysis

정치경제적 지형(권력 관계) 파악의 중요성

자연스러운 참여 유인 설계를 위한 환경 이해

참여를 통한 성과 도출 확률 향상

 

이해관계자가 표출하는 영향력과 관심이 제도적 절차 과정을 이해하기 위한 분석 과정

 

중점적 분석 항목

- 의제 상의 과제를 다루는 정책/프로그램 내용 구성을 분석하는데 필수적인 이해관계자의 세분화된 상태를 파악 가능하도록 함.

- 정책/프로그램 성과 도출에 필요한 권력 및 자원의 흐름을 설계하는데 도움이 되며, 특정한 제도적 맥락에서 프로그램의 핵심 요소가 작동할 수 있도록 설계하도록 도움을 줌.

- 이해관계자 간 관계의 안정도와 이해관계자 간 현재의 관계에 변화를 불러올 수 있을 요소가 무엇인지 파악할 수 있도록 함.

 

2) 질적 연구 방법과 참여 연구 방법 Qualitatitve and participatory research

 ​양적 정보로 파악하기 어려운 복잡하고 민감한 의제를 파악하는데 효과적인 방법.

   (: 참여 현황, 지역사회 내 권력 관계, 젠더 현황, 포용성 등)

 

 ​포커스그룹인터뷰(Focus Group Discussions, FGDs) 형태로 진행

- 지역 공동체 안에서의 사회적 관계, 사회적 행태가 발생하는 양상과 그 양상에 나타나는 변화를 파악하는데 효과적인 방법

- 구체적 목적, 인터뷰의 구조, 시간 제약, 운영 절차 등을 구체적으로 설계하는 것이 필요

- 그룹 구성시, 참여 인원의 특징 또는 관심사가 유사한 인원으로 구성 필요

- 지역 공동체 내의 기존 권력관계, 사회적 상호 작용에 대한 기초적 이해를 전제로 진행해야 함.

 

 

참여적 연구 방법 예시

형태

설명

사회 지도 그리기​ Social mapping

정책과 관련된 지역의 가정, 인구/사회학적 유형별 분포 상황* 등을 사회적, 제도적 구조 상황과 함께 시각화하는 방법

*성별, 노년/아동 등 연령, 주택, 학력, 소득 등

지역사회 생활복지 만족도 분석​ Community wellbeing analysis

위의 사회 지도 그리기와 동일하게 지역사회 사회경제적 구성이 나타나는 사회적 지형을 파악하는 목적.

지역사회 구성원과 포커스그룹토의(FGD, Focus Group Discussion) 형태로 진행.

지역사회 구성원을 사회경제적 유형과 성격 등에 따라 집단으로 분류 할 수 있도록 하며, 정책의 성과 추진 과정에서 발생 가능한 이슈들을 각 집단별로 탐색할 수 있도록 함.

/행정 제도 지도 그리기​ Institutional mapping

정책 추진 상에서 지역사회 내 주요 제도적 장치/구조의 중요도 및 가치에 대해서 이해하기 위해 활용

- 사회적 연결 정도의 특징 및 중요도 이해

- 특정 주제와 높은 연관성이 있는 특정 집단을 도출하기 위해 활용

- 정책 시행자와 시민과의 협력 촉진을 위한 사회적 관계, 네트워킹/사회적 결집, 참여 동기를 분석하는데 활용

지역사회 점수 매기기​ Community score cards

- 정책이 제공한 서비스에 대한 사용자 만족도를 파악하기 위해 활용 (전반적인 만족도, 정책 서비스에 대한 접근성, 품질, 책임성 등)

-> 사용자의 인지적 점수 매기기 (. 리카드 5점 척도 등)로 질적 정보의 양적 정보로 전환 가능

변화 시범사례 연구​ Most significant change

정책 추진 요소와 도출된 변화 성과 간의 관계성(긍정적 또는 부정적)을 분석하고 도식화하기 위해 활용

정책 효과성 분석을 위한 시범 적용된 지역사회에 대해 집중 사례
* 연구 진행

*정책 설계상 전형적 사례 (언론 홍보성 사례 아님, 실패/성공 여부 무관)

과정 추적하기 Process tracing

정책과 변화 성과 간의 인과성 파악을 위한 질적 연구 조사 방법

정책 개입과 변화 성과 사이의 인과적 연결성 및 원인-결과 작동 메커니즘 파악











작성자 : 실버라이닝 / 작성일 : 2022.04.26 / 수정일 : 2022.04.26 / 조회수 : 2353

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